授课人：金潮(市法制办)

　　授课对象：党员、干部

　　讲课目的：通过本课的学习，使广大党员、干部了解我国城市化发展的现状和趋势，增强自身在城市化进程中的责任意识和历史使命感，并以积极的姿态推进我国城市化的健康发展。

　　授课时间：2小时。

　　上海，本届世博会举办地，无疑是中国城市化进程的最前沿。1979年中国打开国门后，短短30年间，它已成为了一颗远东明珠，跻身国际大都市之列。上海国际地位的改变得益于中国经济迅猛崛起，连续二十多年的经济增长，这在造就上海的同时，也催生了一大批新城市，建国60年来，中国由86个城市，发展到今天的660个，实际上，中国正在经历一场人类历史上规模最大的快速城市化运动。

　　一、城市化给我们带来什么？

　　漫步世博园，如同来到一座崭新的“万国城”。来自世界各地的造型迥异、色彩绚丽、用材不同的建筑给人以强烈的视觉冲击，仿佛在提醒人们：人类已步入城市化进程，我们生活在城市。城市化是一把双刃剑，在有力地带动我国国民经济快速发展、提高城镇居民收入水平、改善我们的居住条件、快速地提高我们生活质量的同时，也带来了房价飙升、交通拥堵、空气污染、垃圾围城等一系列的问题。这需要我们认清当前我国城市化的现状和存在的问题，并以积极的姿态参与城市化的发展、应对城市化的挑战。

　　一是大量耕地非正常减少。城市一般都建在自然条件好的平原地区，同样也是最好的农业区。按规划，我国的城市化需占用全国3%--6%的土地，约30万到60万平方公里，即相当于我国平原总面积的三分之一到二分之一。事实上，由于城市化进程发展非常快，圈地之风盛行，随着大批豪华厂房、楼宇的崛起，大片大片昔日的良田沃野消失，使我国原本人多耕地少的矛盾更加突出。

　　二是产生严重的“城市病”。城市化太快，城市过大，短时间过多人口往城市集中，产生淡水和能源供应紧张、交通拥挤，骤增的汽车尾气使日益下降的空气质量不可避免地雪上加霜，人口过多造成的城市垃圾急剧增加，“热岛”现象也随之产生，严重影响了居民的生活环境。2009年夏天北京的一场暴雨造成几乎全城交通瘫痪，江苏太湖的蓝藻、云南滇池的奇臭无比等都给我们上了一次又一次非常生动的环境课。

　　三是面临失地农民的就业和社会保障难题。现代农业经济理论认为:每征用一亩地,就伴随着1.5个农民失业，据不完全统计,近7年来全国有近亿亩耕地被征用,其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”，他们有着一个共同特点———务农无地、上班无岗、低保无份。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济持续发展的重大难题，也日益成为制约城市化发展的瓶颈。

　　二、城市化发展我们该学什么？

　　从各个国家的发展轨迹来看，城市化是工业革命以来人类文明进程的必然趋势，是完成落后的农业国向发达的工业国跨越的必由之路，也是我国全面建设小康社会、调整和优化经济结构、转变经济发展方式和解决“三农”问题的重要途径。因此，我们必须了解掌握其发展规律，做好城市化这篇大文章。

　　(一)城市化发展的规律

　　1、城市化与经济社会发展相互伴生和相互催化

　　研究表明，经济发展与城市化水平提高二者相互促进、互为因果，这一结论可在许多国家和地区得到验证。过去主流的观点认为“经济发展是因、城市化是果”，因此主张着力点要放在产业发展上，即强调工业化而忽视城市化。后来的研究发现，没有城市化的支撑，工业化的发展也会遇到瓶颈或降低效益。因此，“两化”并轨才是正确的途径，如果说经济发展是火车头的话，那么，城市化就相当于铁轨，它能确保火车行驶得更加安全高效。

　　2、城市化进程的阶段性规律——诺瑟姆曲线

　　根据对一些国家城市化发展历史轨迹的研究，美国城市地理学家诺瑟姆发现城市化进程的轨迹接近一条稍微拉平的S型曲线，城市化率30%以下的初期阶段，工农业生产水平较低，工业提供的就业机会和农业释放的剩余劳动力数量都很有限，城市化发展十分缓慢；城市化率30%-70%的中期阶段，工业基础已经比较雄厚，农业劳动生产率也大为提高，工业的快速发展能够为大量农村剩余劳动力提供就业机会，城市化进入加速发展阶段；在后期阶段(城市化率70%—90%)，农业人口比重已经有限，而农业生产又必须维持一定的规模，此时城市化发展又会趋于平缓，经济发展的主要特征是从工业经济向服务经济转变，提升质量和品质是这一阶段的主要任务。

　　3、城乡差距变动的倒U型曲线规律

　　美国经济学家库兹涅茨根据一些国家的统计数据发现，在城市化进程中城乡差距变动存在一个倒U型曲线分布现象，即随着城市化的发展，城乡之间的差距逐渐拉大，到一定阶段后又逐渐缩小，最终趋于均衡。

　　(二)国外城市发展与启示

　　1、世界城市化进程的三次浪潮

　　世界城市化经历了三次浪潮：第一次是英国及欧洲的城市化，开始于1750年，历时将近200年；第二次是美国及北美的城市化，开始于1861年，历时近100年；第三次是拉美及发展中国家的城市化，大致开始于1979年，预计历时40-50年。

　　2、国外城市化发展的经验启示

　　一是在区域层面进行统筹协调，如欧盟在1999年制定了欧洲空间发展战略，为统筹协调各成员国的空间发展提供指导框架；二是注重培育具有全球竞争力的大都市，如日本政府一直关注东京、大阪、名古屋三大都市圈的发展；三是集约紧凑发展取代城市无序蔓延，如上世纪80年代以来，美国开始检讨城市蔓延带来的经济、社会和环境后果，提出了精明增长理念；四是不断提高消除城市贫困区的能力，通常的做法是从改造贫民区和建造廉价住房入手，逐步发展到为城市平民创造合适的就业岗位；五是注重农村的健康发展，如日本政府在关注三大都市圈发展的同时，也注意到农村的健康发展，特别是农村公共服务设施的完善；六是城市规划在城市化进程中发挥重要作用，如英国等西欧国家、日本和韩国政府都坚持以城市规划为主体的公共干预政策，通过空间发展规划、城乡发展规划、国土综合开发规划等引导城市化健康发展。

　　3、国外城市化发展中的教训

　　一是英国的公共卫生危机，英国是率先进行城市化的国家，早期由于城市人口过快膨胀，导致生活环境恶化，瘟疫流行，造成了严重的后果，后来才采取以城市规划为主要内容的公共政策化解了这种危机；二是美国的城市蔓延，由于没有联邦政府的调控，美国的城市化缺乏引导，随着机动化出现开始了城市的郊区化，导致城市蔓延发展，使美国成为世界头号能源消费大国，这对我国是一个警示；三是拉美国家的过度城市化，拉美国家片面追求城市化水平，在缺少工业基础的前提下，大量农民涌入城市，出现了庞大的城市失业群体，并带来大量贫民窟的出现和犯罪率的上升等社会问题，这种城市化的虚高就好像沙基建楼，极其脆弱。

　　三、城市化发展我们该做什么？

　　(一)强化政府职能，科学制定发展规划

　　要实现城市化的有序、健康发展，避免“大城市”病的发生，必须要根据我国的国情，制定科学、合理的城市化发展规划。通过建立健全有关城市化的法律体系，来为落实城市化发展规划、有效解决城市化过程中出现的一系列相关问题提供法律保障。

　　(二)加快科技进步和科技创新，强化城市化发展的动力支撑

　　科技进步和科技创新是城市化发展的重要动力和必要保证。一方面，科学技术水平和科技创新能力是企业核心竞争力的主要体现，是企业生存和发展的根本。而企业则是城市化发展的“主体”，正是由于企业的积聚，才吸纳了越来越多的人口和各种要素资源，从而才形成了城市并推动着城市不断发展壮大。另一方面，一些新兴产业的发育和发展，特别是新兴服务业，包括城市的管理，必须要依靠科技进步和科技创新的支持。我国作为一个发展中国家，目前的科技进步水平仍然较低，科技创新能力仍嫌不足，因此，我们要充分利用“后发优势”，要积极、合理的引进外资，并通过积极消化、吸收、改造国外先进技术来带动我国的技术革命，从而为加快城市化发展提供更充足的动力。

　　(三)坚持大、中、小城市与小城镇并举，走“二元人口城市化”发展道路

　　鉴于我国的特殊国情，在人口城市化道路的选择上，我们要在继续支持现有大中城市加快发展的同时，积极促进小城镇的快速发展，重点应通过乡镇企业体制创新、制度创新、结构调整和增长方式转变，使乡镇企业实现园区化、集群化发展，使农村工业尽快融入现代工业体系，在提高资源利用效率和规模经济效益、减少污染的同时，促进城镇规模的形成、扩大和持续发展。中小城市和小城镇将是未来我国城市化的主导力量。

　　(四)加强基础设施投入，优化产业结构，完善和提高城市的服务功能和就业弹性

　　完善的基础设施建设，是城市化发展的必要保证。为了提高对进城人口的容纳能力，我们必须要通过加大交通、住房、教育、医疗等基础设施投入，充分提高城市服务功能，才能保证进城人口的生存和发展，有效避免“城市病”的发生，才能真正的促进国内消费需求的扩大和经济与社会的稳定、和谐发展。要实现工业化和城市化的协调发展，制定合理的产业政策，保持合理的产业结构，兼顾轻重工业的比例，兼顾资金、技术密集型产业和劳动密集型产业的发展。

　　(五)加快制度创新，消除体制与制度障碍

　　加快完善农村土地流转制度，促进农民的非农转移。我国现有的土地制度，一方面为农民提供了一种社会保障或就业保障，另一方面也制约了农民向非农部门转移和农业规模化经营的实现。因此，随着整个国家社会保障能力的逐步提高，必须要进一步建立和完善土地使用权流转制度，鼓励离乡进城的农民将原承包的土地使用权有偿转让，把土地转让金的部分或全部交于社会保障机构，以“土地”换“保障”。这既有利于农民的非农转移，从而促进人口城市化进程，又有利于推进农业规模化经营。加快户籍制度改革步伐，解除人口流动的制度约束。在进一步改革和完善人口管理、城镇管理制度的同时，由小城镇、中小城市开始，逐步取消户籍限制制度，让人口充分自由的流动起来，从而加快城市化发展的步伐。对于一些人口已经拥挤的大型城市，则应在科学制定城市发展规划的基础上，通过各种引导和必要控制手段，分阶段实施相应的人口调控，以避免“大城市病”的发生和发展。

　　“城市让生活更美好”是本届世博会的的口号，也是生活在城市的人们希望能真正做到的，我们在认真学习和更新城市发展理念时，应站在城市生活者角度来推进城市发展，让城市生活真正美好起来！

　　作者单位：市法制办

　　作者姓名：金潮 职务：市法制办主任

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